中國養老金主要分為兩類：機關事業單位人員退休養老金和企業人員退休養老金。二者實行的不同制度，被輿論廣泛稱為養老“雙軌制”，兩者待遇差距巨大，是一種歧視性的制度，在中國已經持續20年。具體表現為三個不同：一是統籌的辦法不一樣即企業人員是單位和職工本人按一定標準繳納，機關事業單位的則由財政統一籌資；二是支付的渠道不一樣即企業人員由自籌賬戶上支付，而機關事業單位則由財政統一支付；三是享受的標準不一樣即機關事業單位的養老金標準遠遠高于企業退休人員，差距大概是300%～500%。

企業與機關事業單位由于養老保障制度的不同而造成了兩者之間待遇差異較大，且這種差異已引起群眾的不滿，要求縮小差距、統一制度的呼聲日益高漲。

（一）計發基礎不同造成的差異
公務員退休后的退休費計發基礎是退休前的職務工資加級別工資；事業單位工作人員退休后的退休費計發基礎是退休前崗位工資加薪級工資；機關技術工人、普通工人退休后的退休費計發基礎是退休前崗位工資加技術等級工資。計發比例則按照工作年限的不同而有所區別，工作年限越長的人退休金替代率越高。工作年限滿35年的按90%計發；工作年限滿30年不滿35年的，按85%計發；工作年限滿20年不滿30年的，按80%計發。由此可見，機關事業單位工作人員最低退休金替代率都有80～90%。

企業退休職工基本養老金的計算基礎是社會平均工資，以城鎮職工養老保險制度“新人”為例，其基本養老金的計算公式如下所示：

養老金=(當地上年度職工平均工資+本人指數化月平均繳費工資)/2×[繳費年限(含視同繳費年限)×1%]+個人賬戶存額/計發月數（50歲為195、55歲為170、60歲為139)。

而機關事業單位的工資水平高于社會平均工資，這也加大了企業退休人員與機關事業單位退休人員養老金的差距。1999～2009年，各年機關和事業單位平均工資都高于全國平均工資水平。就養老金替代率而言，據鄭秉文測算，1997年中國企業職工的社會平均工資養老金替代率達76.3%，以后逐年下降，到2008年只有47.7%。說明企業退休人員養老金增長的速度低于社會平均工資的增長速度。而與機關事業單位比較，企業退休人員養老金替代率只有機關事業單位的一半多。

（二）養老制度與薪資結構的不匹配導致人們對退休雙軌制深惡痛絕
中國計劃經濟體制遺留下來的保障模式是低工資，高福利，相當于在職時已將部分資金交給國家，國家則提供養老醫療等保障。機關事業單位則是延續這一制度，它的制度假設是基本工資不高，所以養老不要繳費。而企業養老保險制度，依據的制度假設是職工的薪酬里已包含延期收入，延期收入可用于繳納養老保險費。

因此在現行雙重退休金體制下，只有企業員工的在職收入高于機關事業單位人員，退休雙軌制才是合理的。然而，由于經濟結構存在不合理現象，企業之間的收入差距很大，有的壟斷企業員工收入遠遠高于機關事業單位工作人員，有的中小企業員工收入則低于社會平均工資水平。而機關事業單位工作人員的收入也呈現多元化趨勢。人們忽視了行業間和行業內的薪資結構差異，而集中關注部分高收入的機關事業單位人員的高工資、高福利現象，并對此表達強烈不滿。

（三）企業年金制度的自愿實施將造成企業和機關事業單位養老金差異持續擴大
企業職工養老保險包括基本養老保險和企業年金，基本養老保險保證公平，企業年金體現對工作期間的激勵。基本養老保險的設計初衷是為了滿足人們的基本生活需要，所以基本養老保險的替代率不高，加上企業年金之后才能保持一個較高的替代率。由于企業年金制度是企業自愿實施的，很多企業考慮經濟情況沒有建立企業年金制度，亦有部分企業建立企業年金制度后又終止該制度。

這種局面導致退休工人最終領到的養老金只有基本養老金，即企業退休人員只領取了制度設計者設計的部分養老金，所以感覺待遇較低。而現有機關事業單位養老金既包含了基本保障部分，又包含了激勵成分，所以金額很高。很多群眾并未看到企業養老保險制度的缺失，只是看到養老金最終結果的差異，于是不滿情緒在滋生蔓延。如果不改變企業年金制度的自愿性質，企業與機關事業單位的養老金差異將會持續擴大，最終成為威脅社會穩定的又一重大隱患，必須及早解決這一問題。

（四）養老金調整機制的不同使二者的差距未能消除
公務員退休金的主體部分是基本退休金。隨著物價和社會平均工資的不斷增長，公務員的退休金也需調整。公務員基本退休金是按在職職工工資增長率調整的，其調節辦法是:在國家統一調整生活必要品價格時，退休公務員可按在職國家公務員并入基礎工資的補貼數額增加退休金；在職國家公務員根據企業相當人員的工資水平和物價變動指數調整工資標準時，退休公務員可按調整工資標準的幅度相應提高基本退休金標準。

企業退休人員基本養老金的調整是以調整前退休人員月人均基本養老金為基礎的，按照一定比例增加。例如，2011年1月，國家決定上調企業退休人員基本養老金，提高幅度按2010年企業退休人員月人均基本養老金的10%左右確定，全國月人均增加140元左右。而2006年到2009年，全國城鎮單位就業人員工資總額年均遞增為18%，高于10%的養老金增幅。

公務員退休金按工資上漲率調整，企業退休人員基本養老金按低于工資上漲率的比率調整，而且他們的基數不同，公務員調整基數包括全部養老金，企業退休人員調整基數只是基本養老金，基數和比率均低的結果造成二者的絕對數差距并未縮小，只是它們之間差距的相對比例有所下降。